Met rechtmatigheid wordt bedoeld het voldoen aan interne en externe wet- en regelgeving. De externe regelgeving omvat alle regelgeving van hogere overheidsorganen. De interne regelgeving omvat minimaal alle door de raad genomen besluiten. Dit zijn bijvoorbeeld separate raadsbesluiten, maar ook verordeningen en besluiten rondom jaarrekeningen, begrotingen, kadernota’s en bestuursrapportages. De raad heeft in Breda via het controleprotocol met het bijbehorende normenkader alle voor de betreffende gemeente relevante wet- en regelgeving vastgesteld. Het normenkader fungeert daarmee als belangrijkste uitgangspunt voor de rechtmatigheidscontrole door de accountant. In artikel 213 van de Gemeentewet staat dat de accountant jaarlijks een verklaring moet afgeven over de mate waarin de gemeenten rechtmatig handelen. Dit betreft de rechtmatigheidsverklaring. Deze heeft uitsluitend betrekking op de financiële rechtmatigheid en dekt dus niet de rechtmatigheid van al het gemeentelijk handelen af en beoogt dus geen volledige juridische control.

In het controleprotocol, voor meerdere jaren vastgesteld door de raad op 12 februari 2009, is geregeld wat de accountant, in opdracht van de raad, doet om zich een oordeel te vormen over de Jaarrekening 2016 van de gemeente Breda, voor wat betreft de onderdelen getrouwheid en rechtmatigheid. In dit onderdeel gaat het primair om de bevindingen van de accountant inzake de financiële rechtmatigheid van het gemeentelijk handelen in 2016. Daarnaast richt de accountant zich op:

- de risico’s die de gemeente loopt bij handelingen en beslissingen van niet financiële aard die op termijn een financieel risico met zich meebrengen;
- eventuele tegenstrijdigheden in het jaarverslag ten opzichte van de jaarrekening.

Het kader dat de accountant beschikbaar heeft is het bij het controleprotocol gevoegde toetsingskader waarin opgenomen is:

• wet- en regelgeving die van hogerhand is opgelegd (Europa, rijk, en provincie);
• verordeningen en andere kaderstellende raadsbesluiten (inclusief de begroting en de verordeningen 212 en 213).

Het normenkader wordt jaarlijks gescreend op gewijzigde, interne en externe, regelgeving. Aan de hand van deze screening wordt het kader bijgesteld en door de raad vastgesteld. Het controleprotocol heeft een meerjarige werking. Alleen wanneer er wijzigingen in de uitgangspunten worden geformuleerd door de commissie BBV wordt het controleprotocol hierop aangepast.
De criteria die de accountant hanteert bij de beoordeling van de rechtmatigheid zijn:

• het voorwaardencriterium;
• het begrotingscriterium;
• het criterium misbruik en oneigenlijk gebruik.

Deze criteria zijn met ingang van 2004 toegevoegd aan de reeds bestaande criteria die betrekking hebben op de getrouwheidsaspecten.

De goedkeuringstoleranties voor de accountant die de raad in het controleprotocol heeft vastgesteld zijn:

Tenslotte zijn de rapporteringstoleranties van belang. Uitgangspunt bij de rapporteringstoleranties is dat geconstateerde fouten en onzekerheden in principe in het verslag van bevindingen vermeld worden zodra deze de vermelde percentages overschrijden. Het staat de accountant daarnaast vrij om naar eigen inzicht ‘belangrijke’ bevindingen in het verslag op te nemen. Hierna wordt ingegaan op de bevindingen van de in 2016 uitgevoerde rechtmatigheidsonderzoeken en, naar aanleiding van het onderzoek, naar de begrotingsrechtsmatigheid.

De onderzoeken in 2016

Ook in 2016 zijn diverse onderzoeken uitgevoerd waarmee voortdurend actief wordt beoordeeld of de belangrijkste gemeentelijke bedrijfsprocessen worden uitgevoerd binnen het normenkader. Via het normenkader zijn de risico’s geïnventariseerd die de gemeente loopt bij de toepassing van de voor haar relevante wet- en regelgeving. In 2016 zijn onderzoeken uitgevoerd op de volgende processen:

Inkoop en aanbesteding;

• Inkoop- en aanbesteding incl inhuur derden;
• Waardering Onroerende Zaken ( WOZ) : basis heffing en inning belastingen;
• Subsidieverstrekking;
• Inkomende subsidies: SISA;
• Legesopbrengsten verlening omgevingsvergunning;
• Verstrekking bijstandsverlening WWB, IOAW, IOAZ;
• Toekenning WMO-begeleiding, huishoudelijke verzorging en overige voorzieningen;
• Toekenning jeugdhulp
• Legesopbrengsten publieksservice;
• Verhuur en pacht van accommodaties;
• Opbrengsten parkeerbedrijf;
• Personele lasten: in- en uitdiensttreding en incidentele lasten;
• Financiële administratie: betalingsorganisatie;
• Algemene Uitkering;
• Treasury.

Voor de verantwoording decentralisaties, zijn we in 2016 wederom afhankelijk van ketenpartners en gelden er soortgelijke risico’s als voorgaand jaar. Ten opzichte van vorig jaar zijn deze risico’s verminderd, aangezien de zorgaanbieders en hun administratieve processen beter op orde hebben en hun productie-verantwoordingen en controleverklaringen tijdig hebben kunnen aanleveren. Desondanks zijn er binnen het sociaal domein nog een aantal onzekerheden/fouten  te melden op de volgende onderdelen:

• Onzekerheden met betrekking tot bestedingen persoonsgebonden budget als gevolg van het ontbreken van goedkeurende verklaring  van de SVB ad € 7.501.000;
• Onrechtmatigheden met betrekking tot de toets op woonplaatsbeginsel ad € 158.733 (Wmo);
• Onzekerheden met betrekking tot prestatielevering, waarbij de accountant onvoldoende controle informatie beschikbaar heeft (Wmo € 838.000 en Jeugd € 4.709.000).  

Buiten de decentralisaties om zijn er nog enkele constateringen gedaan, waaruit blijkt dat er niet voldaan is aan externe regelgeving. Deze constateringen blijven overigens binnen de gestelde goedkeuringstoleranties, hebben betrekking op een fractie van de totale lasten respectievelijk baten, en zijn sporadisch te noemen in vergelijking met de veelheid aan processen en financiële handelingen. Deze constateringen komen voort uit de rechtmatigheidstoets die bij de  interne controle- onderzoeken zijn uitgevoerd. Hieronder zijn de constateringen omtrent de externe werking opgenomen:

Er is één afwijking geconstateerd ten aanzien van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Er is één opdracht ad € 224.000,- verstrekt, die niet conform de Europese aanbestedingsrichtlijnen is aanbesteed. Deze opdracht betreft een inhuuropdracht, die verstrekt is nadat de externe regelgeving (18-4-2016) is gewijzigd met betrekking tot het verlichte 2B regime. Voor twee aanbestedingen zijn de formele aanbestedingsregels niet volledig gevolgd. Dit heeft als gevolg dat hier sprake is van een formele fout.

Naar aanleiding van een risico-gericht onderzoek zijn er ook afwijkingen geconstateerd op de participatie-wet ad € 44.000. Deze afwijkingen zijn met name te wijten aan het niet of niet tijdig ontvangen van gewijzigde inkomens- en of vermogensgegevens van cliënten. Om deze afwijkingen te corrigeren zijn er terugvorderingen gestart. Om deze afwijkingen voor de toekomst te voorkomen zijn er aanvullende beheersmaatregelen gepland, zoals het actief opvragen van informatie bij cliënten met aanvullende inkomensbronnen  en het structureel uitvoeren van risico-gerichte rechtmatigheidsonderzoeken.

Een aanvrager van een voorziening, hulp in de huishouding, zorg in natura of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO een eigen bijdrage verschuldigd. De wetgever heeft bepaald dat de berekening, oplegging en incasso van deze eigen bijdrage wordt uitgevoerd door het CAK. De informatie van het CAK (om privacy redenen beperkt) is ontoereikend om als gemeente de juistheid op persoonsniveau en volledigheid van de eigen bijdragen als geheel te kunnen vaststellen. Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid en volledigheid van de eigen bijdragen op grond van de WMO geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat door de gemeenten geen zekerheden omtrent omvang en hoogte van de eigen bijdragen kunnen worden verkregen.

De begrotingsrechtmatigheid

Het begrotingscriterium is het laatste toetsingscriterium in het kader van het rechtmatigheidsbeheer dat in deze paragraaf aan de orde wordt gesteld. Zaken die niet passen binnen dit criterium en derhalve als niet rechtmatig kunnen worden aangemerkt zijn eveneens via het verschoningsbesluit vooraf aan de raad voorgelegd.
In de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als:
“Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”

Door een systeem te ontwikkelen met voldoende waarborgen voor tijdige melding van budgetoverschrijdingen aan de gemeenteraad dienen de risico’s met betrekking tot de uitoefening van het budgetrecht van de raad te worden
beheerst. Uit het hierna gepresenteerde overzicht blijkt bij welke taakvelden zich de relevante te beoordelen verschillen voordoen, tussen de realisatie in 2016 en de bijgestelde Begroting 2016.

In het algemeen kan worden gesteld dat de hier gepresenteerde extra uitgaven en inkomsten door het college zijn gedaan c.q. gerealiseerd binnen het door de raad uitgezette beleid. Alleen de met een * gemarkeerde taakvelden komen voor verschoning in aanmerking. De toelichtingen op alle belangrijke verschillen tussen begroting en jaarrekening in de programma's van deze jaarrekening leiden tot die conclusie. Met het vaststellen door de raad van de (jaar)rekening, waarin die uitgaven zijn opgenomen, worden de uitgaven alsnog geautoriseerd. Over het algemeen zal de accountant deze overschrijdingen dan ook niet betrekken bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

Waar deze algemene regel niet toepasbaar is kan de rechtmatigheid via verschoning worden geborgd. Daarbij is de werkwijze gehanteerd dat eerst de te nemen verschoningsbesluiten, gespecificeerd op hoofdlijnen, zijn toegelicht. Daarna zijn, ter afronding, de budgetverschillen waar geen verschoning voor wordt gevraagd opgesomd met vermelding van de reden waarom op die onderdelen geen verschoning nodig is. Afzonderlijk worden vervolgens de te verschonen bedragen vermeld. Deze redenen sluiten aan bij de in het Normenkader van de commissie BBV genoemde mogelijkheden.

Er zijn overschrijdingen van de begroting geconstateerd op programma 4, Basis op orde in Breda, welke verschoond moeten worden.

Op programma 4, Basis op orde in Breda, is een overschrijding ontstaan van € 10.240.000. Hiertegenover staan hogere opbrengsten van in totaal € 4.276.000. De hogere lasten worden voor € 6,5 miljoen veroorzaakt door extra afboeking van activa. Deze afboekingen vormen deels een uitwerking van de motie 'incidenteel afschrijven, structureel besparen' welke bij de begroting van 2017 is aangenomen. De motie verzocht het college om voor de voorjaarsnota met een voorstel te komen om gemeentelijk vastgoed vervroegd af te schrijven met als doel kapitaallasten te drukken. Vanwege wijzigingen in de BBV-voorschriften is het echter alleen nog in (de jaarrekening van) 2016 mogelijk om dergelijke vervroegde afschrijven te effectueren. Vandaar dat, ter uitwerking van deze motie, in 2016 een extra afschrijving heeft plaatsgevonden. De positieve effecten (lagere kapitaallasten) vanaf 2017 zijn meegenomen in de bijstelling van het meerjarenperspectief van de Voorjaarsnota 2017. Hoewel de verwerking van de extra afschrijving in lijn is met de oproep aan het college vanuit de motie is hier in de begroting van 2016 niet in voorzien en kon deze hiervoor ook niet meer worden gewijzigd. Dit leidt tot een overschrijding van dit programma en om de lasten toch als rechtmatig aan te kunnen merken zullen deze moeten worden verschoond.
Zowel de Kadernotitie Rechtmatigheid van de Commissie BBV (paragraaf 3.3.2) als het Besluit accountantscontrole (BADO) geeft regels over begrotingsoverschrijdingen. Dergelijke overschrijdingen worden toegestaan in het geval het college bij het doen van de uitgaven binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Hiervan is in de huidige situatie sprake, waardoor middels verschoning door de gemeenteraad de onrechtmatigheid alsnog wordt geautoriseerd.
Deze verschoning door de gemeenteraad zal voorafgaand aan de vaststelling van de jaarstukken plaatsvinden. Hierdoor hoeft de accountant deze begrotingsoverschrijding niet te wegen in hun oordeel.

Daarnaast zijn er enkele budgetverschillen die de begrotingsrechtsmatigheid niet aantasten. Zo is op programma 5 een overschrijding van €19.012.000 ontstaan met hiertegenover extra baten van € 20.845.000. Deze hogere lasten en baten zijn te herleiden tot de wijze van presenteren van het product treasury. Tot op heden werd alleen het saldo van de treasury opgenomen in de begroting. Met de wijzigingen van het BBV in 2016 moet deze werkwijze worden aangepast en de lasten en baten van dit product opgenomen worden. De extra baten zijn bovendien hoger dan de extra uitgaven en hangen met elkaar samen. Van een begrotingsrechtsmatigheid is derhalve geen sprake waardoor verschoning niet aan de orde is.

Naast de hogere uitgaven op de taakvelden kunnen er ook kredieten zijn waar onvoorzien extra uitgaven hebben plaatsgevonden. Ook hiervoor geldt dat deze in zijn algemeenheid zijn gepleegd/gerealiseerd binnen het door de raad uitgezette beleid.