Inleiding

De paragraaf Grondbeleid gaat in op het gevoerde grondbeleid en legt daarover verantwoording af. Deze paragraaf geeft een beeld van de grondexploitatie herzieningen van eind 2016. Hierbij komen de ontwikkelingen van de planresultaten, de voorzieningen negatieve planresultaten en de resultaten van afgesloten projecten en tussentijdse winstnemingen aan bod. Verder geeft deze paragraaf een overzicht van de ontwikkelingen in de voorraad gronden en panden. Tot slot wordt ingegaan op de risico’s en het benodigde weerstandsvermogen.

Visie gemeentelijk grondbeleid

Het gemeentelijk grondbeleid staat in dienst van het ruimtelijke ontwikkelingsperspectief zoals vastgelegd in de Structuurvisie Breda 2030. Per locatie/gebiedsontwikkeling wegen we af welk grondbeleid en instrumentarium we toepassen. Dit staat beschreven in de Nota Grondbeleid 2014:

"De grondpolitiek van de Gemeente Breda is maatwerk, oftewel per project maakt de Gemeente Breda een expliciete keuze welk grondbeleidinstrumentarium zij wil hanteren, op welke wijze zij de grondexploitatie wil (laten) voeren en welke samenwerkingsvorm daarbij het meest geschikt is. Het grondbeleidinstrumentarium zet de gemeente in om de regie te kunnen voeren over gebiedsontwikkelingen om daarmee haar ruimtelijke en maatschappelijke doelen te bereiken. Ongeacht welke samenwerkingsvorm gekozen wordt, wil de gemeente de risico’s die haar keuze naar voren komen beperken en beheersen via risicomanagement."

Het aantal gemeentelijke grondexploitaties loopt steeds verder terug. Het MPG 2016 rapporteert hierover. Het voordeel van deze ontwikkeling is dat de risico’s van het grondbeleid voor de gemeente Breda afnemen. Nadeel is dat de sturingsmogelijkheden van de gemeente op de ontwikkeling van de stad en de omliggende dorpen ook af nemen. De gemeente heeft diverse opgaven geformuleerd, zoals het voorzien in voldoende goedkope en betaalbare huurwoningen, realiseren van CPO/PO-kavels, terugbrengen van de omvang van de kantorenvoorraad en de realisatie van winkels met een groter vloeroppervlak in de binnenstad. Het grondbeleidinstrumentarium kan ingezet worden om regie te houden hierop. Naar aanleiding van deze constatering in het MPG 2015 is een onderzoek aangekondigd op welke wijze het grondbeleidsinstrumentarium kan bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen en opgaven die de gemeente Breda heeft. Dit onderzoek wordt in 2017 voorgelegd aan de raad.

Ontwikkelingen

In maart 2016 is de (gewijzigde) notitie grondexploitaties van de commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) gepubliceerd.  De notitie is in werking getreden met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2016. Vanaf ditzelfde moment is de Wet Modernisering Vennootschapsplicht voor overheidsondernemingen (te noemen VPB) van kracht.
De wijzigingen BBV hebben onder meer betrekking op de toerekening van de rente en de berekening van de voorziening negatieve planresultaten. Daarnaast zijn de aanpassingen vanuit de gewijzigde BBV-notitie, met terugwerkende kracht naar 1 januari 2016:

• Gronden die zich in een transformatieproces bevinden zijn bouwgronden in exploitatie (grondexploitaties); dit geldt derhalve ook voor gronden vanuit in het verleden afgesloten grondexploitaties die zijn opgenomen in de voorraad panden en gronden.
• Faciliterende projecten dienen gescheiden te worden van de grondexploitaties.
• Overige projecten dienen duidelijk te worden onderscheiden van de grondexploitaties.
• Toe te rekenen rente dient aan te sluiten bij de werkelijke rente over het lopende boekjaar.

Eind december 2016 zijn de administratieve aanpassingen naar aanleiding van deze wijzigingen aan de raad voorgelegd en vastgesteld.  

De verwerkte aanpassingen hebben betrekking op:

• Het splitsen van de grondexploitatie Stationskwartier in de faciliterende projecten en de eigen grondexploitaties. De investeringen die vervolgens bovenplans zijn geworden zijn uit de grondexploitatie gehaald. Deze investeringen zijn ondergebracht in een krediet dat door de raad is gevoteerd. Dit heeft geen effect op het resultaat omdat de vrijval van de voorziening negatieve planresultaten in de investeringsreserve is gestort om de kapitaallasten van de investering te dekken.
• Openen van het verzamelcomplex werken en het verzamelcomplex wonen: twee nieuwe grondexploitaties zijn geopend voor de restpercelen die afkomstig zijn uit een afgesloten grondexploitatie. De restpercelen in de voorraad panden en gronden zijn hiernaar toe overgebracht.
• Nieuwe grondexploitaties zijn geopend voor gronden uit de voorraad panden en gronden waarvoor sprake is van een transformatieproces: Markpark, Leistraat en Heikantsestraat.
• Daarnaast is een perceel aan de Princenhagelaan uit de voorraad overgebracht naar de grondexploitatie Rithmeesterpark. Het plangebied is hiervoor uitgebreid.

Vanaf 1 januari 2016 is de invoering van de vennootschapsbelasting voor gemeenten ook van toepassing op de gemeentelijke grondexploitaties. De fiscale winstberekening wijkt af van de normale winstberekening. Voor het onderdeel grondbedrijf gaat Breda door de ondernemerspoort en is daarmee vennootschapsbelastingplichtig. Voor dit onderwerp wordt verwezen naar paragraaf 5.

Resultaat Grondbedrijf

De opbouw van het resultaat van het grondbedrijf is beschreven in de Nota Grondbeleid. Deze bestaat uit de resultaten van de grondexploitaties, de voorraad panden en gronden en de algemene kosten van het grondbedrijf.  In de jaarrekening worden deze resultaten uitgesplitst in verschillende programma’s. In deze paragraaf wordt een nadere toelichting gegeven.

In 2016 is in totaal een resultaat van € 20,4 miljoen gerealiseerd. Dit resultaat is in de jaarrekening bij verschillende programma’s verantwoord.

Herziening grondexploitaties

Alle gemeentelijke grondexploitaties worden twee keer per jaar herzien. De gehanteerde rente is gewijzigd op basis van de Notitie Grondexploitaties 2016. In de berekening moet rekening gehouden worden met het werkelijke rentepercentage en de verhouding tussen het schulden en het eigen vermogen. De gehanteerde rente is daardoor voor 2016 verlaagd naar 2,34% en vanaf 2017 naar 2,25%. In de realisatiecijfers 2016 is gerekend met 2,16%, zijnde de werkelijke rente.
Op basis van de Notitie Grondexploitaties is ook de rente (de zogenaamde disconteringsvoet) waarmee de voorziening negatieve planresultaten moet worden berekend aangepast naar 2%.

In deze herzieningsronde zijn onderstaande parameters gehanteerd:

Hoewel de woningmarkt een positieve trend vertoont, is dit nog niet zichtbaar in alle vastgoedsegmenten. Toenemende prijzen in het vastgoed hoeven ook niet direct te leiden tot hogere grondprijzen, dit als gevolg van stijgende bouwkosten. Voorzichtigheidshalve is bij deze herzieningsronde nog geen rekening gehouden met opbrengststijgingen in de grondprijzen.

De grootste kostenpost in de grondexploitaties heeft betrekking op de civieltechnische kosten. Hiervoor raadplegen we het indexcijfer voor grond, weg- en waterbouw, de GWW-index van het CBS. Vanaf 2014 is stijging van deze index nagenoeg 0 of zelfs negatief geweest. Omdat in grondexploitaties wordt gerekend met een lange termijn ontwikkeling is de laatste jaren de parameter kostenstijging toch gehandhaafd op 2,5% over de hele looptijd. De GWW-cijfers van januari 2016 tonen weer een forse prijsstijging: de civieltechnische kosten liggen 5,5% hoger dan in januari 2016. Hiermee wordt een deel van de achtergebleven prijsstijging weer ingehaald. Gezien de aantrekkende markt is de verwachting is dat deze trend doorzet. Enkele recente aanbestedingen, waar geen aanbestedingsvoordeel meer werd behaald, onderschrijven dit beeld.

Resultaten grondexploitaties

Wanneer naar verwachting sprake is van verliesgevende grondexploitaties schrijft het BBV voor dat hiervoor voorzieningen gevormd dienen te worden op het moment dat deze verliezen voorzienbaar en onafwendbaar zijn. In onderstaand overzicht zijn de voorzieningen gespecificeerd voor de grondexploitaties met een verwacht negatief planresultaat. Ter vergelijking zijn in onderstaande tabel de resultaten van de nieuwe herzieningen naast de resultaten van de jaarrekening 2015 geplaatst (contant gemaakt naar 1-1-2017).

Ten opzichte van de jaarrekening 2015 verbetert de voorziening met € 17,7 miljoen.
Deze mutatie is toe te schrijven aan:

1. De administratieve wijzigingen als gevolg van de Notitie grondexploitaties (€ 10,1 miljoen)
2. De verwerking van het raadsbesluit voor de grondexploitatie tijdelijke woningen (-/- € 0,8 miljoen)
3. Verbetering van de planresultaten van grondexploitaties (€ 8,4 miljoen).

De verbetering van de planresultaten is hieronder toegelicht.

Ad 1. De mutaties als gevolg van de gewijzigde notitie Grondexploitaties zijn in december 2016 door de raad vastgesteld.  De grondexploitatie Stationskwartier verbetert hierdoor met € 11,4 miljoen. Voor de bestaande herontwikkeling van het voormalige Hollemanterrein aan de Noordelijke Rondweg, die vanuit het Lokaal Herstructureringsfonds wordt gerealiseerd, is de nieuwe grondexploitatie Markpark geopend. Voor het negatieve planresultaat van € 1,3 miljoen is een voorziening getroffen die wordt gedekt door het Lokaal Herstructureringfonds.

Ad2. De grondexploitatie Tijdelijke Woningen is in 2016 geopend. Voor het negatief resultaat van € 0,8 miljoen moet een voorziening worden getroffen. Deze is gedekt door een (begrote) onttrekking uit de algemene reserve. Dit geen effect op het jaarrekening resultaat.

Ad 3. Als gevolg van wijzigingen door herzieningen zijn de negatieve planresultaten van een aantal grondexploitaties verbeterd. Hierdoor valt een bedrag van € 8,4 miljoen uit de VNP vrij.
De verbeteringen hebben betrekking op de grondexploitaties Rithmeesterpark (€ 3,3 miljoen), Bouverijen (€ 2,0 miljoen), Adriaan Klaassenstraat (€ 0,9 miljoen) en Stationskwartier (€ 2,3 miljoen). De positieve mutaties zijn onder meer het gevolg van hogere grondopbrengsten, lagere kosten voor bouw- en woonrijp maken en de lagere rente.

Naast bovenstaande mutatie is de voorziening afgenomen door het afsluiten van enkele grondexploitaties. Deze bedragen zijn weergegeven in een afzonderlijke kolom. In 2016 zijn een drietal grondexploitaties afgesloten, te weten de grondexploitaties Steenakker Zuid, Triple-O en Rombout Keldermansstraat. Het negatieve saldo van € 3,9 miljoen wordt verrekend met de beschikbare voorziening waardoor er geen effect is op het jaarrekeningresultaat.

Tenslotte wijzigt de VNP als gevolg van de gehanteerde disconteringsvoet. Deze wijkt af van de gehanteerde rekenrente in de grondexploitaties.  Op basis van de regelgeving moet de voorziening berekend wordt met een (disconto)percentage van 2%. De noodzakelijke  voorziening  komt daarmee  op € 41,5 miljoen. Dit betekent een vrijval van de voorziening van € 0,7 miljoen.

Grondexploitaties met een verwacht positief planresultaat dragen bij aan de toekomstige verdiencapaciteit van het grondbedrijf. Deze positieve planresultaten worden voorzichtigheidshalve niet opgenomen in het gemeentelijke meerjarenperspectief (conform de Nota Grondbeleid).

Het totaal van de resterende positieve planresultaten (de verdiencapaciteit) bedraagt € 31,1 miljoen. Ten opzichte van een jaar geleden zijn de resultaten per saldo verbeterd met € 2,7 miljoen door:
- wijzigingen als gevolg van de gewijzigde Notitie grondexploitatie BBV: -/- € 0,4 miljoen
- verbetering van de planresultaten van grondexploitaties: € 3,1 miljoen

Deze belangrijkste mutaties zijn:

• De grondexploitatie Eikberg verbetert met € 1,6 miljoen. Dit komt hoofdzakelijk doordat er 8 extra bouwkavels zijn opgenomen die eerder pas in de volgende fase zouden worden uitgegeven.  Het plangebied van de grondexploitatie wordt hierdoor uitgebreid. Deze uitbreiding wordt niet gezien als een majeure wijziging aangezien de gronden al in de grondexploitatie zijn opgenomen, de woningen reeds opgenomen zijn in het bestemmingsplan en de uitbreiding past binnen het doorgroeiscenario van de realisatiestrategie.
• In de grondexploitatie Hoge Gouw (+€ 0,7 miljoen) zijn voor de grotere kavels iets hogere grondprijzen behaald dan eerder gedacht.
• Twee nieuwe grondexploitaties die in verband met het besluit over de administratieve aanpassingen in december 2016 zijn geopend, zorgen voor een gunstig effect. Dit zijn het verzamelcomplex Woningbouw (€ 2,6 miljoen) en het verzamelcomplex Bedrijventerrein (€ 0,7 miljoen). Voor € 2,7 miljoen is dit een verschuiving van resultaten uit grondexploitaties die zijn beëindigd (zie hieronder).  Daarnaast zijn dit restkavels die afkomstig zijn uit de voorraad panden en gronden.

• Van vier grondexploitaties die eind 2016 worden beëindigd zijn de laatste nog onverkochte kavels overgebracht naar de nieuwe verzamelcomplexen. Het resultaat van deze grondexploitaties is verschoven naar deze verzamelcomplexen.  Dit betreft: Asterd (-€ 1,1miljoen), Adriaan Klaassen bedrijven (-€0,7 miljoen), Neel West (-€0,7 miljoen) en Haenen Noord (-€0,2 miljoen).
• De grondexploitatie Waterdonken is gesplitst in het deel voor woningbouw (Waterdonken genaamd) en het deel voor bedrijventerrein (Werkdonken). Samen verslechteren ze met € 1,0 miljoen vergeleken met een jaar geleden. De oorzaak ligt in de verlaging van de verkoopprijzen in de grondexploitaties Waterdonken.

Van de € 31,1 miljoen verdiencapaciteit in positieve grondexploitaties komt eind 2016 € 2,5 miljoen beschikbaar bij het afsluiten van 8 grondexploitaties die zijn afgerond. Ze zijn gemarkeerd in bovenstaande tabel. In aanvulling hierop is het bij twee grondexploitaties mogelijk om op veilige wijze over te gaan tot een tussentijdse winstneming. Een veilige wijze wil zeggen dat alle nog te maken kosten en risico’s gedekt kunnen worden uit de reeds gerealiseerde opbrengsten. Eind 2016 kan € 2,5 miljoen tussentijds aan winst worden genomen: € 1,9 miljoen in de grondexploitatie Roosberg, en € 0,6 miljoen in de grondexploitatie Douaneterrein.
In totaal wordt daarmee aan het eind van 2016 € 5,0 miljoen van de € 31,1 miljoen aan verdiencapaciteit gerealiseerd.

Overzicht eindwaarden

In onderstaand overzicht zijn de resultaten van alle grondexploitaties weergegeven op eindwaarde. De eindwaarde is het eindsaldo van een grondexploitatie in het jaar waarin deze volgens planning wordt afgerond. In de cijfers is geen rekening gehouden met toekomstige tussentijdse winstnemingen. Wel zijn de gerealiseerde winstnemingen ultimo 2016 in de grondexploitaties Roosberg en Douaneterrein verwerkt in de eindwaardes van die grondexploitaties. Daarnaast is van belang dat de voor de verwachte negatieve planresultaten een voorziening is gevormd, waardoor deze geen gevolgen meer hebben voor het resultaat.

Voorraad gronden en panden

De voorraad gronden en panden bevat de bezittingen van het grondbedrijf die niet zijn ondergebracht in de actieve grondexploitaties. De voorraad is opgebouwd de strategische objecten voor toekomstige ontwikkelingen, de objecten niet meer zullen worden ontwikkeld en weer worden afgestoten en de objecten die in erfpacht zijn uitgegeven. De portefeuille heeft een totale netto boekwaarde (31-12-2016) van circa € 44,8 miljoen. Hierbij is rekening gehouden met de getroffen voorziening voor duurzame waardeverminderingen. Daarnaast is voor een aantal locaties een voorziening voor bodemvervuiling beschikbaar.

Door aankopen is de voorraad met € 4,5 miljoen toegenomen. Dit wordt veroorzaakt door de aankoop van het voormalige Belastingkantoor.  De afwaardering heeft betrekking op het Belastingkantoor naar de huidige marktwaarde, de afwaardering van een bedrijfshal in verband het beschikbaar stellen als carnavalsbouwloods en een perceel grond met een maatschappelijke bestemming die teruggebracht is naar registratiewaarde. De afwaardering van het belastingkantoor is ten laste van de voorziening verlieslatende contracten gebracht. De andere afwaarderingen zijn ten laste van het resultaat panden en gronden gebracht.
De afname van af te stoten objecten is het gevolg van de verkoop van agrarische gronden, de overboeking naar natuurontwikkelingsprojecten en de verkoop van het voormalige gemeentehuis Teteringen. In de kolom overig is de overdracht van diverse gronden naar grondexploitaties opgenomen (-/-€ 4,5 miljoen). Dit zijn de grondexploitaties die zijn geopend op basis van het raadsbesluit van december 2016 over de wijzigingen van de BBV. Aan de erfpacht gronden is het in erfpacht uitgegeven terrein uit de grondexploitatie Douaneterrein (€ 4,5 miljoen) toegevoegd.

Het resultaat op de voorraad panden en gronden bedroeg in 2016 € 6,2 miljoen. Voor € 3,0 is dit het resultaat van het beheer en de verkoop van objecten. Daarnaast is € 3,2 miljoen een gevolg van de vrijval van een deel van de voorziening verlieslatende contracten opgenomen. Deze voorziening was gevormd voor de verwachte verliezen uit de herontwikkeling van de aankoop van het voormalige belastingkantoor en de rechtbank. Aangezien het niet meer is toegestaan om de voorziening te baseren op het verwachte verlies uit herontwikkeling, maar op basis van de waarde met de huidige bestemming, moet de voorziening met € 3,2 miljoen worden verlaagd.

Risico`s en weerstandsvermogen

De huidige methodiek van risicomanagement is beschreven in de Nota Grondbeleid 2014. De risico’s van de grondexploitaties maken onderdeel uit van de totale risico’s van de Gemeente Breda en worden ook gedekt door de beschikbare weerstandscapaciteit zoals beschreven in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting. Daarnaast vormen de verwachte positieve resultaten in grondexploitaties een buffer voor de risico's in deze grondexploitaties.
Het saldo van de gewogen (kans x impact) risico’s bedraagt momenteel circa € 25,6 miljoen. Het risicoprofiel bij deze jaarrekening geeft op hoofdlijnen het volgende beeld:

Het risicoprofiel verbetert ten opzichte van vorig jaar. Zoals in het MPG 2016 is beschreven wordt dit veroorzaakt doordat de grondexploitaties steeds verder afnemen. Daarnaast dalen de risico’s door de positieve marktomstandigheden. De risico’s in de voorraad gronden en panden zijn ondanks de afname van de boekwaarde toegenomen. Dit wordt met name veroorzaakt omdat in de waardering geen rekening mag worden gehouden met toekomstige negatieve ontwikkelresultaten, maar gerekend moet worden met de huidige marktwaarde. Voor de objecten waar dit van toepassing kan zijn, zoals het voormalig belastingkantoor, betekent dit een hoger risicoprofiel.